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市委常委、农工部长倪美堂在全市农村土地承包经营权确权登记颁证工作动员暨业务培训电视电话会上的讲话

           

 

2014528  根据录音整理)

 

同志们:

这次会议的主要任务是贯彻落实中央和省委一号文件及全省农村土地承包经营权确权登记颁证工作推进议精神,全面安排部署我市农村土地承包经营权确权登记颁证工作。下面,我讲四点意见。   

    一、深刻认识确权登记颁证工作的重要意义

  《土地承包法》实施以来,我市各地按照国家法律法规和政策,积极开展农村土地承包管理工作,取得了明显成效,在维护农民土地承包合法权益、有序推进农村土地流转、促进经济社会发展等方面发挥了重要作用。但是,由于历史、技术等原因,农村土地承包经营权确权登记工作还存在一些问题:第一轮家庭承包农民获得了可自主经营的承包地,极大地释放了农业生产力,但在划分过程中我们采取地块优劣搭配、以产定面的公平办法,地块划分细碎;第二轮承包,全市普遍采取直接顺延,不仅未解决第一轮承包期内形成的矛盾,而且还累积了不少问题。这次开展确权登记,就是要通过运用现代技术手段和管理方法,实实在在地查清承包地块实际面积、四至边界和空间位置,健全确权登记档案,构建统一的确权登记信息化管理平台,向农民颁发农村土地承包经营权证书,实现承包经营权物权管理,拓展承包经营权权能,为落实集体土地所有权,稳定农户承包权、放活土地经营权打下坚实基础,为依法调处农村土地承包经营纠纷和维护农民土地承包权益提供原始依据,为探索农村土地承包经营权抵押融资实现路径和增加农民财产性收入奠定制度基础。农村土地承包经营权确权登记工作,已经不是一项单纯的基础业务工作,而是涉及农村基本经营制度的完善,涉及农村产权制度改革,涉及农村社会稳定,特别是涉及广大农民群众切身利益的一项综合性工作,具有极其重要的经济、社会、政治意义。
  1.开展确权登记颁证,是中央和省、市的重大决策部署。以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,是符合我国基本国情和农业生产特点、适应社会主义市场经济体制的农村基本经营制度,是党在农村政策的基石,必须毫不动摇地坚持。坚持农村基本经营制度,核心是赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权,保持现有土地承包关系稳定并长久不变。要落实长久不变,最重要的基础工作就是把土地承包关系搞扎实,通过现代测绘技术,把农民承包的地块、面积、空间位置等进一步搞清楚,并得到农民的认可。从2008年开始,中央一号文件连续6年提出开展确权登记试点和扩大试点的要求。去年中央一号文件更是明确提出:“用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作,妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题”。今年中央一号文件再次提出:“切实加强组织领导,抓紧抓实农村土地承包经营权确权登记颁证工作,充分依靠农民群众自主协商解决工作中遇到的矛盾和问题,可以确权确地,也可以确权确股不确地,确权登记颁证工作经费纳入地方财政预算,中央财政给予补助”。省委、省政府高度重视确权登记颁证工作,2014425日,下发了《江西省人民政府办公厅关于印发江西省农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案的通知》。428日,在南昌召开了全省农村土地承包经营权确权登记颁证工作推进会,会议对农村土地承包经营权确权登记颁证等工作进行了全面部署。省委尚勇副书记出席会议并作了重要讲话。市委、市政府高度重视这项工作,成立了市级确权登记颁证工作领导小组,下发了《上饶市人民政府办公厅关于印发上饶市农村土地承包经营权确权登记颁证工作指导方案的通知》,明确了农村土地承包经营权确权登记颁证工作的工作原则、工作内容、工作步骤、工作要求。

2.开展确权登记颁证,是依法对农民承包地赋权拓能的具体体现。农村土地承包经营权作为一项用益物权,登记保护是最直接、最重要、最有效的手段,也是国际通行做法。《农村土地承包法》、《物权法》以及《江西省实施<中华人民共和国农村土地承包法>办法》对土地承包经营权确权登记均作出了专门规定,确立了土地承包经营权登记制度的基本框架;农业部第33号令《农村土地承包经营权证管理办法》明确规定:“土地承包合同是土地承包经营权的确权依据,土地承包经营权证书是确权的法律凭证”。开展农村土地承包经营权登记,就是通过法律程序稳固下来,使农民的土地承包经营权益得到切实保护,土地承包经营权能得到有效拓展,有利于保障农民的土地承包权益,有利于增加农民财产性收入。确权登记以后,农民既可以将土地承包经营权入股农业企业、专业合作社、家庭农场等新型经营主体,获得股份收益,也可以通过承包地流转,获得持续稳定的收入。   

3.开展确权登记颁证,是发展现代农业的客观需要。现代农业的本质是市场经济,是大生产;现代农业发展的首要条件是建设一批规模化、标准化和专业化的生产基地。在家庭经营基础上,通过引导土地规范流转,土地经营向种养大户、专业合作社、家庭农场等新型经营主体集聚,建成一批具有一定规模的农产品生产基地,促进农业生产经营的规模化、专业化,提高农业生产水平和土地产出效益。现代农业的本质也是诚信经济、产权经济,基本的财产权搞不清楚,承包地流转就存在隐患,土地规模经营主体就难以发展,就会制约现代农业发展。通过确权登记,达到让农民定地、定权、定心的目的,确权登记不仅能稳定预期,促进资金、技术、信息向农村集中、集约、集成,而且能加快承包地流转,有利于专业大户、家庭农场、农民专业合作社规模化经营,激发农业生产活力,促进现代农业发展。
  二、准确把握确权登记颁证工作的目标任务

全市农村土地承包经营权确权登记颁证工作今年5月份启动,年底前基本完成,2015年年底前全面完成并通过检查验收。目标任务可以概括为四句话12个字,就是“确实地、赋真权、准登记、颁铁证”。

1.农村土地确权登记颁证的目标。就是要通过确权登记颁证进一步稳定和完善农村土地承包关系,解决承包地块面积不准、四至不清、空间位置不明、登记簿不健全等问题。把承包地块、面积、合同、权属证书全面落实到户,实现“四相符”、“四到户”,即:承包面积、承包合同、经营权登记簿、经营权证书相符合;承包地分配到户、承包地四至边界测绘登记到户、承包合同签订到户、承包经营权证书发放到户。这里最重要的就是在“四相符”、“四到户”的基础上,要把证颁下去,并让农户接受,如果我们的证颁不下去,那就是做表面文章、搞形式主义,纸上谈兵、闭门造车,这项工作也就落了空。

2.农村土地确权登记颁证的任务。主要有七项:一是清理土地承包管理资料。以现有的土地承包合同、权属证书等为依据,全面清理二轮承包时的各农户土地档案;二是查清承包地块面积和空间位置。以全国第二次土地调查成果为基础,进一步查清承包地块面积,四至界线和空间位置。对与现有土地承包档案记载的土地承包状况有较大误差且农民群众要求更正的,在群众认可的前提下,给予校准;三是建立健全土地承包经营权登记簿。依据《农村土地承包经营权证管理办法》,在现有土地承包合同、证书的基础上,结合经依法确认的承包地块、面积和空间位置等登记信息,建立土地承包经营权登记簿;四是开展土地承包经营权变更、注销和颁证登记。在建立健全土地承包经营权登记簿基础上,开展土地承包合同变更、解除和土地承包经营权变更、注销等工作,并对土地承包经营权证书进行完善、变更或者补发;五是对其他承包方式开展确权登记颁证。采取招标、拍卖、公开协商等方式承包农村“四荒”土地的,当事人申请土地承包经营权登记,按照《农村土地承包经营权证管理办法》有关规定办理登记;六是做好土地承包经营权登记资料归档。农村土地承包经营权登记档案由土地承包经营权登记机关负责集中保管,并依法按期移交同级国家综合档案馆。七是建立农村土地承包管理信息系统。根据登记过程中形成的影像、图表和文字等材料,按照统一的标准建立农村土地承包信息数据库和农村土地承包管理信息系统,实现农村土地承包管理信息化。

当前我们农村改革的任务非常繁重,除农村土地承包经营权改革外,还有农村宅基地、集体林权制度、水利管理制度、新型农业经营主体培育、新型农业社会化服务体系建设、农村金融体制机制创新等其他专项改革。无论从推进时序上讲,还是从各项改革的摆布上讲,都要统筹兼顾,搞好顶层设计,环环相扣、系统推进。

三、认真搞好确权登记颁证工作的具体要求

1.要坚持原则。在措施和方法上首先必须要把原则搞清楚,这是解决从哪里下手、从哪里切入的问题,最后达到规范有序操作,做到不违规、不漏项、不损害农民利益、不留后遗症。要坚持依法依规、按户确权的原则。要严格执行《土地管理法》、《物权法》、《农村土地承包法》、《江西省实施中华人民共和国农村土地承包法办法》等有关法律法规,按照《江西省农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案》的要求,在保持土地承包关系不变的前提下,开展农村土地确权登记颁证工作。在确权登记颁证中,必须从实际出发,按户确权。以已经签订的二轮土地承包合同和已经颁发的土地承包经营权证书为基础,按照上级提倡的“增人不增地、减人不减地”的办法,以此次登记前最近一次的承包关系为依据,参照全国第二次土地调查成果对土地面积进行校准。要坚持尊重历史、正视现实的原则。原则上维护农户现有的承包面积,测量后与原承包合同面积不一致的,在取得承包户的认可后,可以按照实际耕种面积确权登记。个别地方因特殊原因确实需要调整的,在保持家庭承包权长期稳定的原则下,尊重农民意愿,允许村组对承包地适时适当作小幅调整。要坚持公平公正、公开透明的原则。要坚持公开公正,对实施方案、工作程序、确权情况等,该公示的必须公示,确保程序公开透明、阳光操作。要严格按程序办事,该走的程序必须走,不以各种理由减少工作环节、简化工作程序,做到“调查摸底全面化、勘测编绘专业化、确权颁证公开化、档案整理规范化”。要坚持分类实施、群众自愿的原则。因地制宜,依据不同类型地区制定不同的具体工作方针、政策措施和办法。坚持原则性和灵活性相结合,确权登记模式由村(组)自主决定,以村(组)为单位,召开村(组)内村民大会并经三分之二以上村民或村民代表大会同意。对确权登记工作中出现的问题,如果找不到充分的法律政策依据的,按照《村民委员会组织法》,采取“一村一策”,由“村民议决”解决。鉴于土地确权关系到每个农民的切身利益,在工作中,既要考虑多数农民的意见,也要尊重少数农民的合理要求,要充分考虑家族势力的影响,不能简单搞“少数服从多数”。操作过程中一定要充分发挥好县、乡、村工作组的作用,用好村民自治机制,把工作抓细,抓实抓到家,确保改革成果经得起历史和实践的检验。

2.要稳步推进。这次农村土地承包经营权确权登记颁证工作涉及面广、时间紧、任务重。但绝对不能因为种种原因而马虎了事、停滞不前,一定要按照“边试点、边实践、边总结、边推广”的办法,压茬进行,选择不同类型的地方进行试点,坚持先易后难,对于界址清晰、权属无争议的耕地要优先确权登记发证;对于权属界线无法确定、争议一时无法调处的,要搞好矛盾调处,不能“带病发证”,不能因此引发、激化矛盾。

3.要精心操作。按照实施方案要求,土地确权登记颁证主要包括制定方案、宣传动员、开展培训、调查摸底、实施清查、绘制空间位置图、建立健全登记簿、组织颁证、信息化管理、检查验收等10个步骤。为确保合法有序推进,务必保证步骤上不能乱、方法上可以多样。有些工作该公示的必须公示,该见面的必须见面,总之绝对不能包办代替,绝对不能偷懒省事,一旦出了差错就无法挽回,极易造成群体性事件。各地具体从事这项工作的同志一定要加强政策学习,加强对问题的思考,着力做到学在前面、学深一点、学透一点,做到学以致用,做好工作。推进过程中也一定要注意统一政策口径、操作规程和业务要求,政策一个口子出,操作一个程序走,工作一把尺子量。执行中遇到疑难问题要按政策答复,不能随意变通。对一时答复不清的问题,必须先咨询县(市、区)农业局,经商定后,一个口径答复问题。

四、切实强化确权登记颁证工作的保障措施
  1.加强组织领导。各县(市、区)人民政府是确权登记颁证工作的责任主体,各地要成立以政府主要领导为组长的确权登记颁证工作领导小组,具体负责组织实施,建立政府总揽、业务部门牵头、相关部门齐抓共管的工作机制;市、县领导小组设在农业局,农业局要安排专职人员全天候值班,受理、接待、解答人民群众来信采访。各乡镇、村也要相应成立工作机构,明确分管领导,成立工作班子,明确具体工作人员;各村、组要选责任心强、群众威信高、有一定组织协调能力、对本辖区情况比较熟悉的同志为联络员,积极配合确权登记人员进村入户开展工作,确保工作层层有人抓、事事有人管。
  2.切实保障工作经费。确权登记颁证工作涉及到所有农户的每一块承包地的面积实测和空间位置测绘,构建统一的确权登记电子管理系统,所需工作经费较大,各县(市、区)政府要切实保障确权登记工作经费。  

3.加大宣传培训力度。开展农村土地承包经营权确权登记颁证是一项民生工程,直接涉及每个农民的切身利益,工作量大,情况复杂,社会关注度高,得到广大农民群众的理解、支持和积极参与,是搞好这项工作的前提和关键。要采取多种形式加大宣传力度,做到家喻户晓,人人皆知,增强广大农民群众参与确权登记颁证工作的自觉性和主动性;要加强业务培训和指导,各县(市、区)、乡镇(街道)都要分级组织开展相关政策法规和业务培训,使各级工作人员准确理解和把握政策界限,明确具体操作规程,掌握工作要领,保证工作质量。
  4.密切部门配合协作。农村土地承包经营权确权登记颁证工作是一个系统工程,有关部门要在党委、政府领导下,各司其职,各尽其责,通力合作。农业部门要发挥牵头作用,制定实施方案,完善操作规程,开展业务培训,强化日常管理。财政部门要提供必要的经费保障。国土部门要及时提供相关资料。公安部门要提供农户户籍信息。农村工作综合部门要加强对确权登记颁证工作的政策指导。法制工作部门要为确权登记颁证提供法律服务。档案管理部门负责指导确权登记颁证资料归档。水利、林业、国土、农垦、农业开发等部门要分别提供水利设施建设占用耕地、退耕还林面积和开发整理后农村集体土地面积变化情况等资料,协同处置好矛盾纠纷。司法部门要提供司法支持和法律服务。信访部门要及时处理群众来信来访。宣传部门要强化宣传和舆论引导。其他相关部门要按照职责分工,积极支持参与。
  同志们,全面推进农村土地承包经营权确权登记颁证工作责任重大、时间紧迫、任务艰巨。各县(市、区)党委、政府要切实加强领导,各相关部门要密切配合,协同推进,做到宣传动员到位,力量组织到位,经费保障到位,目标责任到位,工作落实到位,确保全市农村土地承包经营权确权登记颁证工作任务按时、保质、全面完成。